Pacta sunt servanda

Come promesso da: Il pomo della discordia/1

1) Il fatto: Consiglio Comunale del 9.5.2008

Venerdì scorso, per la prima volta, in oltre 9 anni di lavori consiliari

ho votato – insieme al Capogruppo di Giussano Democratica, Elli Pierluigi (che si è astenuto) - in palese dissenso della maggioranza cui appartengo.

Una scelta difficile, meditata e molto sofferta, che viene da lontano.

2) L’antefatto All'inizio di ottobre 2007, esaminando la documentazione relativa all’adozione di un piano attuativo (P.A 9) iscritto all’ordine del giorno del Consiglio Comunale,

mi è sorto il dubbio (anche in virtù di una recente pronuncia del Consiglio di Stato, sez. V, 25 giugno 2007, sent. n. 3637) che il piano non prevedesse "la dovuta cessione di aree per le opere di urbanizzazione secondaria".

Al di là dei termini tecnici...che significa?

3) La cessione di aree per le opere di urbanizzazione e la loro monetizzazione.

La normativa urbanistica vigente (art. 46 della L. R. Lombardia, del’11 marzo 2005, n. 12, art. 28 della L. 17 agosto 1942, n. 1150) impone all’operatore che lottizza un’area (cioè a chi costruisce), di cedere, gratuitamente, all’amministrazione comunale:

a) le aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria (ai sensi dell'art. 44 comma 3 LR/12 strade, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas, cavedi multiservizi e cavidotti per il passaggio di reti di telecomunicazioni, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato)

b) nonché le aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale vale a dire le aree sulle quali localizzare i servizi dei quali una comunità necessita che, ai sensi dell'art. 9 della L.R. 12, devono essere pari a 18 mq per abitante ( salvo maggiori e diverse previsioni nei piani di ogni singolo comune) e che l’art. 28 della legge urbanistica 1150/1942 chiama aree per opere di urbanizzazione secondaria.

L'art 44 comma 4 della L.R. 12/2005 ne contiene un nutrito elenco: asili nido e scuole materne, scuole dell’obbligo e strutture e complessi per l’istruzione superiore all’obbligo, mercati di quartiere, presidi per la sicurezza pubblica, delegazioni comunali, chiese e altri edifici religiosi, impianti sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere, centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie, cimiteri.

La stessa classificazione la ritroviamo nell'art. 16 (commi 7 ed 8) del Testo Unico sull'edilizia D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

La differenza ontologica tra le opere di urbanizzazione primaria e quelle di urbanizzazione secondaria è data dagli effetti della loro presenza sul territorio e dagli scopi cui sono preposte queste grandi categorie di infrastrutture e servizi.

Infatti, mentre le prime hanno una funzione sostanzialmente servente rispetto ai singoli organismi edilizi, in quanto ne garantiscono le condizioni minime di fruibilità ed assicurano i servizi indispensabili alla civile convivenza (strade, parcheggi, fognature)

le seconde, mirano ad assicurare migliore vivibilità ad un ambito territoriale più vasto di quello oggetto dell’intervento da realizzare e sono a servizio dell’intera comunità.

Quando l'acquisizione di tali aree non risulta possibile o

non sia ritenuta, per le più svariate ragioni, opportuna dal comune,

la legge ne consente la “monetizzazione” ovvero riconosce all'ente locale

la possibilità di chiedere ai soggetti obbligati, in alternativa totale o parziale alla cessione delle aree, una somma di denaro.

4) Tema caldo e complesso quello della monetizzazione degli standard intrinsecamente correlato al problema delle risorse finanziarie comunali, alla progressiva riduzione dei trasferimenti statali, alla necessità per gli enti locali di reperire nuove fonti "per far quadrare i conti" ed a quello che gli ambientalisti denunciano come "consumo di suolo".

In modo semplice ed efficace, non più di una settimana fa, Report, la trasmissione di inchiesta condotta da Milena Gabanelli (eccovi qui l’intero testo originale, ve ne consiglio la lettura..) spiegava, infatti, che:

“La pubblica amministrazione incapace di ridurre la spesa, per far quadrare i conti, ha tagliato i trasferimenti ai comuni e i comuni, per sopravvivere, hanno cominciato ad elargire licenze edilizie e monetizzato le aree verdi, cioè chiedono a chi costruisce contanti, in cambio di standard edilizi, ovvero tutto quello che fa la differenza fra un quartiere normale e un quartiere dormitorio”

Il problema, non nuovo, (e che non potrà che peggiorare con la promessa abolizione dell'ICI), è emerso con forza anche durante la campagna elettorale appena conclusa (qui e anche qui)

5) Ma torniamo a Giussano ed all’ottobre 2007.

Come sopra premesso, poiché il piano adottato (citato al punto 2)

mi aveva lasciato qualche dubbio, ho effettuato nei giorni successivi i necessari approfondimenti. Sono state anche intavolate discussioni giuridiche ... dei cui esiti ho, alla fine, – formalmente - aggiornato tutti i consiglieri comunali (con una lettera del dicembre 2007).

Il “nocciolo della questione”?

Questo: nel piano attuativo in oggetto (p.a. 9) si prevede la cessione di un’area da destinare a parcheggi ed alla realizzazione di una pista ciclabile.

Come vanno qualificate queste opere? Sono primarie o secondarie?

Ora la distinzione tra opere di urbanizzazione primaria e secondaria non è una mera disquisizione giuridica, come potrebbe apparire.

Essa nasconde un problema sostanziale: quello di chiarire quanti metri quadrati, quante aree chi costruisce deve dare all’amministrazione, perché il comune vi possa realizzare il verde, i servizi, tutte quelle attrezzature pubbliche e di interesse pubblico necessarie alla cittadinanza, cui si è fatto sopra cenno.

Se considero i parcheggi (le piste ciclabili, il verde di piccole dimensioni) opere primarie, allora al privato posso imporre di cedere al comune ulteriori aree, sì da raggiungere quei famosi 18 mq per abitante ( 26,5 a Giussano) di cui si parlava sopra (ad esempio se costruisco 5.000 mc al comune dovrò cedere, oltre alle aree sulle quali realizzare i parcheggi necessari alle abitazioni e la pista ciclabile, un'area ulteriore pari a 1325 mq ... 26,5 mq/abitante ... eccovi "l'astruso" calcolo mc. 5.000 /100 (mc./ab.) = n. 50 abitanti mq. 26,50 mq./abitante x n. 50 ab. = mq. 1325);

se, invece, le considero secondarie … il lottizzante che mi ha ceduto

1325 mq per realizzare parcheggi e piste ciclabili ha già interamente assolto

il proprio onere (… questo, in termini molto, molto semplificati, il problema che è in realtà più complesso, perchè ci sono pure le Norme Tecniche di Attuazione del p.r.g.... Ma per capire la mia posizione credo basti).

p.s. A mio avviso, parcheggi, piste ciclabili e piccole aiuole a verde sono primarie ....

Sembrano, del resto pensarla così anche:

• la Legge Urbanistica Regionale Lombarda n. 15 del 12 marzo 2005: che all'art. 44 include tra le opere di urbanizzazione primaria: strade, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas, cavedi multiservizi e cavidotti per il passaggio di reti di telecomunicazioni, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato;
• la legge nazionale (D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 il Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) che al comma 7 dell'art. 16 precisa che "Gli oneri di urbanizzazione primaria sono relativi ai seguenti interventi: strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell'energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato," mentre al successivo, colloca tra gli interventi di urbanizzazione secondaria "gli asili nido e scuole materne, scuole dell’obbligo nonché strutture e complessi per l’istruzione superiore all’obbligo, mercati di quartiere, delegazioni comunali, chiese e altri edifici religiosi, impianti sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere, centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie. Nelle attrezzature sanitarie sono ricomprese le opere, le costruzioni e gli impianti destinati allo smaltimento, al riciclaggio o alla distruzione dei rifiuti urbani, speciali, pericolosi, solidi e liquidi, alla bonifica di aree inquinate."
• i giudici amministrativi (Consiglio di Stato, sez. V, 25 giugno 2007, n. 3637)

6) Non sono una Signora cantava la Bertè negli anni 80,

Non sono Mastella, mi tocca, precisare oggi Normalmente si dice che "Excusatio non petita, accusatio manifesta" ("Scusa non richiesta, accusa manifesta") Visto che le accuse sono – più o meno velatamente -

arrivate, anticipo l'arringa della mia difesa!

Battute a parte, mi sembrano doverose due puntualizzazioni:

Punto 1. Non ho sollevato perplessità interpretative per manie di protagonismo.

Sono assolutamente consapevole del fatto di avere il complesso della prima donna (da sempre... e chi mi conosce, ben lo sa), ma da qui a decidere di votare contro la maggioranza cui appartengo, per fini meramente personali ce ne passa (conosco metodi ben più efficaci per ottenere visibilità) .

Punto 2. Prima di formalizzare, per iscritto (lettera di dicembre 2007), le mie perplessità, ho effettuato le dovute verifiche (scomodando, architetti, avvocati urbanisti e anche un docente universitario).

Alla complessa vicenda, va aggiunto un ulteriore tassello... sollevato il problema interpretativo su cosa considerare opere primarie, secondarie e standard, l’amministrazione ha acquisito il parere di un legale, nel quale - ve la faccio breve - si sosteneva tutt'altra tesi rispetto alla mia ( e ribadisco, non solo mia...)

A dire la verità avevo anche proposto di chiedere un parere alla Corte dei Conti, ma l'ipotesi non

è piaciuta molto.

Ma allora come uscirne?

7) La mozione del gennaio 2008

Per superare l'empass

interpretativo sopra prospettato, durante la seduta del Consiglio

comunale del 14 gennaio 2008, il consigliere Elli Pierluigi, capogruppo di Giussano Democratica, presentava una mozione nella quale chiedeva di elaborare e poi sottoporre all'assemblea un atto d’indirizzo che desse chiaramente, e definitivamente, una univoca definizione di opere di urbanizzazione primaria

e secondaria, standard, aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale (così, giusto per avere un criterio uguale per tutti...)

Mozione che il consiglio comunale ha approvato all’unanimità (dei 18 consiglieri comunali presenti)

8) Consiglio avvisato…

L’ordine del Giorno del consiglio comunale del 14 gennaio prevedeva

anche l’adozione di un secondo piano attuativo (il P.A. 15) (quello di settembre - il P.A. 9 -, momentaneamente congelato, attendeva nel frattempo di essere pubblicato

Ricordo per i non tecnici - che avessero avuto l'ardire di giungere fin qui nella lettura - che l’iter dei piani prevede quattro fasi: l'adozione da parte del Consiglio Comunale, la sua pubblicazione per consentire ai cittadini di presentare eventuali osservazioni, la votazione dell’osservazione (tramite la proposta di controdeduzione) da parte del C.C., e la sua approvazione definitiva).

Ma torniamo a noi, durante la discussione del Piano Attuativo 15 (14 gennaio u.s.) dichiaravo pubblicamente che avrei espresso - in attesa dei criteri chiesti con la mozione - un voto favorevole alla sua adozione, riservandomi, tuttavia, nel caso in cui non avessi concordato con l’interpretazione offerta dalle redigende linee guida …. di votare conseguentemente in sede di "approvazione definitiva”

Il voto aveva una precisa ragione: una volta chiarito il "quantum" dei mq che il lottizzante avrebbe dovuto cedere, la parte del piano che non mi convinceva avrebbe potuto essere facilmente sistemata con un'osservazione.

9) Le osservazioni e l’approvazione definitiva del piano attuativo adottato lo scorso ottobre

Venerdì 9 maggio il piano attuativo adottato lo scorso ottobre (il P.A. 9 - temporaneamente accantonato in attesa di una risoluzione della questione interpretativa), dopo essere stato regolarmente pubblicato nei termini di legge, è tornato in Consiglio Comunale per l'approvazione definitiva.

Le linee interpretative chieste con la mozione non sono, invece, mai state elaborate (ad essere sinceri io qualche indicazione su come predisporle l'avevo pure data...)

Con il piano è approdata in Consiglio Comunale anche un’osservazione, firmata da una cittadina, nella quale si chiedeva all’Amministrazione Comunale di imporre ai lottizzanti la cessione di un’area ulteriore, rispetto a quelle previste nel piano attuativo, ovvero, in alternativa la monetizzazione di quella superficie.

Che meraviglia...l'osservazione rispecchiava, possiamo dirla così, i criteri cui avevo in qualche misura pensato.

Se la maggioranza l'avesse accolta, i lottizzanti avrebbero dovuto cedere qualche area in più rispetto a quelle già previste ed io non avrei avuto ragioni per non approvare il piano.

10) L’epilogo. Come è finita in Consiglio comunale?

Come raccontano i giornali, e cioè così:

condividendo il contenuto dell'osservazione ho votato perchè venisse accolta;

il consigliere Elli si è astenuto (e del resto che altro avrebbe potuto fare? Gli erano rimasti tutti quei dubbi che i criteri chiesti con la mozione di gennaio vrebbero potuto chiarire..).

L’osservazione è stata respinta dai consiglieri comunali di maggioranza.

Al momento dell'approvazione definitiva del piano attuativo ho abbandonato l’aula, mentre il Consigliere Elli si è astenuto … il piano (P.A. 9) è stato approvato (appena pronta la delibera la linko, ed il tutto sarà più chiaro …).